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PARERE GIURIDICO-LEGALE IN TEMA DI
MUTAMENTO DELLA DESTINAZIONE D’USO DI IMMOBILI ADIBITI A STRUTTURE TURISTICHE, RICETTIVE ED ALBERGHIERE
Avv. Antonio Maria CARDILLO
1) Mutamento di destinazione d’uso degli immobili in generale
La disamina della disciplina giuridica relativa alla materia in oggetto va operata sotto il duplice profilo della legislazione urbanistica e di quella turistica.
Sotto il primo profilo va fatta una fondamentale distinzione:
a) mutamento di destinazione d’uso senza esecuzione di nuove opere edilizie connesse.
La materia e’ regolata dalla L. 28/02/1985 N°47, recante “Norme in materia di controllo dell’attivita’ urbanistico-edilizia, sanziono, recupero e sanatoria delle opere abusive”, la quale all’art.25, ultimo comma, recita: “La legge regionale stabilisce (altresi’) criteri e modalita’ cui dovranno attenersi i Comuni all’atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per l’eventuale regolamentazione, in ambiti determinati del proprio territorio, delle destinazioni d’uso degli immobili del proprio territorio, delle destinazioni d’uso degli immobili, nonche’ dei casi in cui per la variazione di essa sia richiesta la preventiva autorizzazione del Sindaco. (omissis)”.
Va subito fugato ogni dubbio circa la vigenza della su riportata norma nel territorio della Regione Siciliana – la quale, com’e’ noto, ha competenza legislativa esclusiva in materia urbanistica – in quanto la L.R.37/85, recante “Nuove norme in materia di controllo dell’attivita’ urbanistica-edilizia, riordino urbanistico e sanatoria delle opere abusive”, all’art. 1, titolato “Applicazione della legge 28/02/1985, N°47, statuisce l’applicazione della legge nazionale, con le modifiche ed integrazioni di cui alla detta legge regionale, fatta eccezione per l’art. 25, che, insieme ad altri articoli, viene integralmente recepito senza ulteriori modificazioni.
Dall’impianto normativo su esposto sara’ facile dedurre, pertanto, che, in subiecta materia, la competenza generale spetta ai Comuni, quale espressione del piu’ ampio potere di pianificazione del territorio, nei limiti previsti dalla legge.
Circa i detti limiti va chiarito che bisogna tener conto:
1) del filtro costituito dalla legislazione regionale, alla quale spetta, preventivamente, di fissare criteri e modalita’ per l’esercizio del detto potere da parte dei Comuni;
2) della solerzia dei Comuni stessi, i quali, in ossequio alla detta normativa regionale, devono tempestivamente dotarsi dei necessari strumenti urbanistici per individuare gli ambiti del proprio territorio da assoggettare a regolamentazione per il cambio di destinazione d’uso e stabilire quando sia necessaria, a tal fine, l’autorizzazione del Sindaco.
Appare chiaro, pertanto, che, in assenza di indicazione in tale senso nello strumento urbanistico vigente, ex art. 25, ultimo comma L.47/85, non vi e’ alc7un obbligo di ottenere una concessione o autorizzazione urbanistica per poter effettuare modifiche alla destinazione d’uso degli immobili.
Appare, altresi’, chiaro che, in assenza della necessaria normativa-quadro regionale, le eventuali prescrizioni urbanistiche comunali in materia, sarebbero emesse in totale carenza o, quantomeno, eccedendo i poteri attribuiti dalla legge agli stessi Comuni.
(cfr. TAR Emilia Romagna Sez. Parma 20/06/1991 N°231 – TAR Lazio sez. II 24/01/1992 N°183 – TAR Basilicata 19/05/1993 N°186 – Cons. Stato Sez. V 18/01/1988 N°8 – Con. Stato Sez. V 20/02/1990 N° 163 – Cons. Giust. Amm. Reg. Sicilia, Sez. consultiva 19/10/1993 N°562 – Corte Cost. 11/02/1991 N°73).
b) Mutamento di destinazione d’uso con esecuzione di nuove opere edilizie connesse.
E’ appena il caso di osservare che in questa seconda ipotesi, a nulla rilevando eventuali mutamenti di destinazione d’uso, le opere edilizie da eseguire dovranno essere realizzate secondo il regime concessorio o autorizzatorio previsto dalla Legge caso per caso.
2) Cambio di destinazione d’uso degli immobili ad uso ricettivo, turistico e/o alberghiero. Nel caso di immobili destinati a destinazione turistica, alberghiera o ricettiva, la disciplina urbanistica sopra analizzata deve essere coordinata ed esaminata congiuntamente con la normativa specifica del turismo. La materia era stata inizialmente disciplinata dal Regio Decreto Legge n. 274 del 02/01/1936, convertito, con modificazioni, nella Legge n. 1692 del 24/07/1936, che all’art. Sottosegretario alla Stampa, Spettacolo e Turismo. Tale legge rimase in vigore fino al 1943 per espressa disposizione regolamentare.
Successivamente, con il Decreto Legislativo Lgt. 19/03/1945 n. 117 è stato ripristinato il predetto vincolo alberghiero, prorogato fino a 5 anni dalla fine dello stato di guerra ed esteso a qualsiasi tipo di negozio giuridico che, comunque, imporrebbe una modifica della destinazione d’uso degli immobili adibiti ad uso alberghiero. Tale vincolo è stato ancora prorogato con successive leggi fino al 31/12/1979 con Legge n. 61 del 24/02/1979, limitatamente al territorio delle Regioni che non avevano ancora disciplinato la materia con proprie leggi. Nel frattempo, con RD Decreto Legislativo 15/05/1946, n. 455, convertito in L. Costituzionale 26/02/1948, n. 2, veniva approvato lo Statuto speciale della Regione Siciliana, che all’articolo 14, lettera N) attribuiva alla Regione Siciliana una legislazione esclusiva in materia di Turismo, Sorveglianza Alberghiera e Tutela del Paesaggio. Tale norma è stata recepita con il DPR 04/09/1956, n. 510, come modificato dal DPR 30/08/1975 n. 640, che all’art. Infine, la materia è stata disciplinata dalla Legge 17/05/1983 N°217 – Legge Quadro sul Turismo – che all’articolo 8 stabilisce che:
A) le Regioni, con apposite leggi, sottopongono le strutture ricettive a vincoli di destinazione e stabiliscono criteri e modalità per l’eliminazione di tale vincolo, nonché i necessari collegamenti con i regolamenti e i piani urbanistici. Tale vincolo potrà essere rimosso, su richiesta del proprietario, solo se comprovato il disagio economico-produttivo della struttura e previa restituzione di eventuali contributi e/o sovvenzioni pubbliche; B) i Comuni, per quanto di competenza, individuano le aree destinate ad attività turistico-ricettive nell’ambito di quanto previsto dai piani regolatori regionali e, tenuto conto dei piani di sviluppo delle Regioni. Nel frattempo la Corte Costituzionale è intervenuta in materia con sentenza n. 4 del 28.01.1981, dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, DL n. 460 del 27.06.1967 convertito in L. 3 della Costituzione. Tale norma era, in effetti, una delle tante leggi di proroga del regime del vincolo, instaurato con il citato RDL, poi rinnovato, come già visto, fino al 31/12/1979, al quale la presente sentenza è successiva.
La sentenza della Corte Costituzionale, in cassazione, ha ritenuto che il vincolo avesse una precisa ragion d’essere nell’immediato dopoguerra al fine di non sminuire ulteriormente le ridotte ed insostituibili strutture turistiche allora esistenti, rilevando la vetustà del vincolo alla luce dell’accresciuto ed ammodernato patrimonio alberghiero, mentre la discriminazione introdotta con il regime del vincolo, tramandata per troppo tempo da una legge di proroga all’altra, delimitava oltre il ragionevole esercizio della discrezionalità legislativa (va detto, per inciso, che la Corte ha disatteso ed tutte le argomentazioni contrarie avanzate dalla Procura dello Stato, che ha ribadito la necessità di preservare il vincolo sui vecchi alberghi nei centri cittadini che, avendo una storia, avrebbero avuto la funzione di attrarre un turismo di qualità). Tale sentenza della Corte Costituzionale deve essere esaminata anche alla luce di una precedente sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 23/11/1979 N° 743, che, in linea con precedenti sentenze della stessa Suprema Corte, ha ritenuto “illegittimo il provvedimento con cui il Sindaco nega la concessione edilizia in variante di un fabbricato destinato ad albergo, quando l’uso dell’immobile a residenza con organizzazione di servizi alberghieri è considerato una modificazione dell’originaria destinazione d’uso”. Quest’ultima decisione, di indubbia importanza dal punto di vista urbanistico, comporta problemi più ampi di quelli che, inizialmente facili, possono apparire.
Si riallaccia alla citata sentenza della Corte costituzionale, che, pur essendo stata provocata dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale di una delle leggi di estensione del vincolo alberghiero, non può, oggi, non essere considerata come una “denuncia omnicomprensiva di costituzionalità della proroga, creando un vuoto normativo in forza del quale la trasformazione dell’immobile da destinazione alberghiera ad altra destinazione d’uso (es. . Amm. 1979 ) . L’unica forma di controllo ora ammissibile da parte della Pubblica Amministrazione rimane il cambio di destinazione dal punto di vista urbanistico, da parte dei Comuni, a condizione che nello strumento urbanistico vigente alcune aree abbiano una funzione di servizio, piuttosto che di residenza privata; oppure, dalla Regione, nel caso in cui siano state pagate agevolazioni per l’organizzazione alberghiera. Tuttavia, i Comuni e le Regioni continuano a disattendere la sentenza della Corte Costituzionale, o comunque a considerarla in modo riduttivo per continuare ad esercitare un indebito controllo sul territorio al di fuori di ogni previsione normativa.
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3) Conclusioni
In conclusioni, per quanto su esposto, devesi ritenere che oggi, in materia di vincolo alberghiero e dell’eventuale cambio di destinazione d’uso si sia creato un vuoto normativo, in quanto la Regione Siciliana non ha mai legiferato in proposito, ne’ sotto il profilo urbanistico, ne’ sotto quello turistico, ed anche i progetti approntati in materia appaiono lacunosi e frammentari, non curando il rapporto tra disciplina turistico-alberghiera e disciplina urbanistica.
A fugare ogni dubbio circa la necessita’ di una precisa normativa regionale, oggi vacante, che regoli la materia, ha provveduto, ulteriormente, la sentenza della Corte Costituzionale del 01-15/07/1986, N°195, la quale, pronunziandosi su diversi ricorsi proposti da varie Regioni, nel ribadire, secondo consolidata giurisprudenza della stessa Corte, che la funzione di indirizzo e coordinamento in materia di turismo, da parte della legge ordinaria dello Stato, si esercita nei confronti di tutte le Regioni, indipendentemente dal grado o tipo di autonomia a queste riconosciuto, evidenzia che la soluzione sancita nella L.N.217/83 e’ diretta a coinvolgere Regioni e Province nell’esercizio di un potere che – nei limiti in cui l’indirizzo e coordinamento statale si concilia con il rispetto delle competenze loro garantite – spetta alla esclusiva e unilaterale determinazione degli organi centrali.
Circa, poi, la lamentata lesione dell’autonomia speciale regionale da parte del vincolo di destinazione posto dall’art.8, L.217/83, la Corte chiarisce che le Regioni, con specifiche leggi sottopongono a vincolo di destinazione le strutture ricettive, ai fini della conservazione del patrimonio che si vuole tutelare, solo in quanto rispondente alle finalita’ di pubblico interesse e all’utilita’ sociale.
Per questa via si e’ fatto salvo il discrezionale apprezzamento del legislatore regionale.
Non puo’, comunque, tacersi che la legislazione vincolistica vigente, in materia alberghiera, si articola in un duplice e distinto regime a seconda che l’immobile adibito ad albergo sia stato o meno costruito o ampliato o migliorato con contributi o altre agevolazioni dello Stato; tuttavia, dopo la dichiarazione d’illegittimita’ costituzionale del vincolo generale (piu’ sopra analizzata), in atto sussiste unicamente un vincolo residuo specifico per gli edifici alberghieri costruiti con il contributo statale (e/o regionale), il quale comporta una preventiva autorizzazione regionale, non solo per le ipotesi di mutamento di destinazione conseguenti ad attivita’ di disposizione contrattuale, ma anche nel caso di mutamento della tipologia edilizia (Cfr. TAR Piemonte, 16/12/1981, N°1370).
***
Quanto sopra analizzato puo’, dunque, indurci a concludere che, per cio’ che concerne l’immobile oggetto del presente parere, se questo non ha usufruito di agevolazioni e/o mutui e/o contributi regionali, esso non e’ gravato attualmente da alcun vincolo di destinazione alberghiera, in quanto tale vincolo, come su chiarito, e’ stato dichiarato costituzionalmente illegittimo e, pertanto, non puo’ ritenersi oggi vigente.
La Regione Siciliana, che a seguito della legge quadro N°217/83 avrebbe dovuto legiferare in materia turistica, sin oggi non ha provveduto, creando – si ripete – un vuoto normativo in materia e svincolando di fatto gli alberghi attualmente esistenti, appunto per la carenza di una nuova normativa che regoli e disciplini il nuovo vincolo alberghiero e le procedure per l’eventuale svincolo.
Poiche’, inoltre, la Regione non ha dato direttive legislative neppure in tema di pianificazione del territorio, ai sensi dell’art.25, ultimo comma, L.47/85, ne’ dunque di necessario raccordo tra la legislazione turistica e quella urbanistica, si deve ritenere che i Comuni attualmente, non abbiano alcuna competenza in materia di vincolo delle aree ad albergo e del relativo eventuale cambio di destinazione d’uso delle strutture esistenti, a maggior ragione per quelle strutture, gia’ destinate ad albergo, che oggi abbiano dismesso di fatto l’originaria destinazione d’uso.
Essendo poi l’immobile oggetto del presente parere, ricompreso in zona B4, esso e’ suscettibile di concessione edilizia singola, senza che a cio’ possa ostare l’art.23 delle norme di attuazione del piano regolatore generale comunale, che prevede e regola interventi relativi ad esercizi alberghieri (a norma del quale occorrerebbe il preventivo parere del C.C. anche in caso di ampliamento), in quanto tale norma, alla luce di quanto sin qui esposto, e’ stata applicata impropriamente al caso in esame.
Per cio’ che concerne gli interventi edilizi proposti con il progetto di variante all’ampliamento e ristrutturazione della struttura alberghiera oggetto del presente parere, con cambio di destinazione d’uso della parte in ampliamento, questi potevano e dovevano essere esaminati unicamente alla luce delle previsioni di zona dello strumento urbanistico, nella parte in cui, beninteso, esso non eccede la normativa urbanistica vigente e le competenze dell’autorita’ comunale (es. v. art.23 N.A. del P.G.R.). Essendo caduto, infatti, il vincolo alberghiero, e raccordando l’attuale normativa urbanistica con la normativa turistica, il Comune non aveva il potere di operare le scelte politiche di cui si fa menzione nella delibera del C.C. fatta propria dal provvedimento sindacale del 22/08/1995, Prot.11480, al di la’ di qualsiasi competenza legislativa, ed anzi in totale assenza di questa.
A tal proposito, infine, risulta chiarificatrice, la recente sentenza del TAR Trentino A.A., sez. Trento, 20/05/94, N°183, secondo cui “e’ illegittima la disposizione di piano regolatore che vieta che gli immobili destinati ad uso ricettivo possano subire una diversa destinazione d’uso in quanto una simile disciplina non risponde ad una logica di pianificazione del territorio, apparendo volta, invece, a creare un vincolo alberghiero al di fuori di ogni previsione legale e della competenza dell’autorita’ comunale, incidendo di conseguenza, senza le garanzie di legge, sullo stesso diritto di libero esercizio dell’attivita’ d’impresa“(conforme Cons. Stato Sez. IV, 16/06/1978, TAR valle D’Aosta 31/01/85 n°7, TAR Veneto, 19/02/82 N°283, TAR Piemonte 16/12/81 N°1370.
Poiche’ il presente parere e’ redatto senza i necessari supporti analitici di ogni altra documentazione relativa al caso in esame, ad eccezione dell’ordinanza sindacale 22/08/95 Prot.11480, per completezza, si ritiene comunque di dover esporre brevemente di seguito la procedura che era prevista in materia di svincolo alberghiero, dal R.D.L. 02/01/1936, N°274, anche se, alla luce del diritto vigente, deve ritenersi ormai superata.
Il procedimento prevede la proposizione di una istanza indirizzata all’Assessorato Regionale Turismo e Comunicazione e Trasporti di Palermo, tramite l’Azienda Autonoma Provinciale per l’incremento turistico competente, che deve contenere l’indicazione esatta dello stabile che si intende svincolare, la sua descrizione, lo stato di conservazione e manutenzione, servizi, il numero degli ambienti destinati ad albergo e la loro efficienza, corredata di tutti i documenti ritenuti utili, ad esempio la ricettivita’ ridotta o nulla, lo stato di dimissione etc., nonche’ una dettagliata motivazione, per la quale si chiede che sia concessa l’autorizzazione al cambio di destinazioni d’uso. L’Azienda per l’incremento del turismo competente provvede, con delibera consiliare, ad esprimere il proprio parere ed a comunicarlo all’Assessorato Regionale al Turismo Comunicazione e Trasporti, il quale, infine, provvedera’ sulla richiesta entro trenta giorni dalla proposizione della istanza, trascorsi i quali dovra’ ritenersi formato il silenzio assenso, ai sensi dell’art.2, comma secondo, R.D.L.02/01/1936, N°274.
Messina, li 04/09/1995
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